近年來，佛山這個老牌工業(yè)強市雖然蓬勃發(fā)展勢頭正足，但也遭遇了發(fā)展少空間、落地缺資源的“成長的煩惱”。數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，佛山市建設(shè)用地約為155800公頃，占全市土地總面積的41%，建設(shè)用地總量大、開發(fā)率高，已逼近環(huán)境承載容量的極限。

在有限土地上，怎樣才能實現(xiàn)更高水平的利用、更高質(zhì)量的發(fā)展？在佛沉浸式培訓(xùn)期間，我們懷著向佛山“取經(jīng)”的初心，拜訪了佛山市自然資源局。在這里，我們找到了“佛山答案”——秉承節(jié)約集約用地理念，使出三大“絕招”，讓“寸土”生“寸金”。

第一招：“三舊”改造推動城市有機更新。為打破建設(shè)用地低效利用及結(jié)構(gòu)不合理困局，早在2007年佛山就下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定》及3個相關(guān)指導(dǎo)意見，以規(guī)劃先行、公益優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)提升和舊村改造為重點的整體思路，對舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)進(jìn)行改造，推動城市更新。2019年，佛山又專門成立佛山市城市更新局負(fù)責(zé)“三舊”改造工作。伴隨十余年的改革征程，“三舊”改造不僅上升為廣東全省城市更新的發(fā)展策略，也為全國高效集約用地提供了樣本和經(jīng)驗。佛山五區(qū)相繼涌現(xiàn)出了一批頗具代表性的“三舊”改造項目。如，通過政府直接征收模式投資20億元改造后，北滘鎮(zhèn)西海二支工業(yè)區(qū)由原來低矮、破舊五金廠房變?yōu)橐詸C器人產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的智能制造業(yè)園區(qū)。

第二招：用好“三券”加速土地騰挪歸并。2019年，佛山市南海區(qū)獲批建設(shè)廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實驗區(qū)，被賦予探路先行的責(zé)任。該區(qū)率先推出地券、房券、綠券“三券”制度，形成一套推動土地騰挪歸并的靈活工具箱,盤活存量建設(shè)用地，引導(dǎo)城市、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的高效集中。南海創(chuàng)設(shè)區(qū)級“地券”周轉(zhuǎn)“指標(biāo)池”，探索指標(biāo)分離管理，解決用地空間騰挪問題；利用“房券”在產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級和退出過程中，補充實物補償形式，強化產(chǎn)業(yè)用地升級改造或退出的內(nèi)生動力；通過“綠券”平衡城市發(fā)展與生態(tài)保護(hù)問題，鼓勵邊角地整治探索，實行用地指標(biāo)獎勵。同時，政策允許“地券”鎮(zhèn)街內(nèi)自用、區(qū)內(nèi)鎮(zhèn)街協(xié)商轉(zhuǎn)讓及區(qū)內(nèi)公開交易，并設(shè)定公開交易最低保護(hù)價。例如，南海丹灶把產(chǎn)能落后的“西聯(lián)磚廠”拆除，全部復(fù)墾成農(nóng)用地?！拔髀?lián)磚廠”拆除騰退，置換成“地券”，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)用地空間的騰挪；用“房券”解決了水田墾造之后村居的發(fā)展問題，保障了集體收益；通過對金沙大濕地低效農(nóng)業(yè)進(jìn)行騰退，丹灶鎮(zhèn)政府獲得了“綠券”的獎勵。

第三招：“全域”整治重塑土地空間格局。2022年，南海區(qū)成為廣東省唯一以縣域為實施單元的全域土地綜合整治省級試點。為大力推動全域土地綜合整治試點，南海區(qū)明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市項目須提交到區(qū)級審批、區(qū)級交易，首創(chuàng)“4PMP”機制（“4”指的是4 類整治片區(qū)、“P”指的是Policy政策、“M”指的是Model模式、“P”指的是Project），完善“1+3+4”全域土地綜合整治政策體系（“1”是指制定具有南海特色的全域土地綜合整治試點工作方案，“3”是指全省首推地券、房券以及綠券的“三券”核心制度，“4”是指逐步打造完善四類配套政策），出臺容缺審批等政策。同時，做好各項資金保障工作，采取多元化、多渠道資金籌措方式，吸引社會資本投入建設(shè)，進(jìn)一步撬動金融“活水”支持全域土地綜合整治。與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行簽訂全面合作框架協(xié)議，計劃融資300億元用于支持全域綜合整治項目，形成耕地集中區(qū)、建設(shè)用地騰退區(qū)、產(chǎn)業(yè)用地集聚區(qū)的專項“三區(qū)”空間格局。

佛山為全國高效集約用地探路的創(chuàng)新之舉令人點贊、效果之好令人艷羨。據(jù)《佛山日報》報道，佛山僅用全國萬分之四的土地，創(chuàng)造了超全國百分之一的生產(chǎn)總值。

郴州可以學(xué)習(xí)佛山的探索實踐、借鑒佛山的創(chuàng)新經(jīng)驗，打好節(jié)約集約用地“組合拳”，下好土地要素保障“先手棋”：

縱深推進(jìn)“三舊”改造。在總結(jié)、分析打造711時光小鎮(zhèn)、瓦窯坪歷史文化古村等“三舊”改造工作上的經(jīng)驗和不足的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全“政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與”的運作模式，將“三舊”改造引向深入。由政府成立專門負(fù)責(zé)“三舊”改造的部門，建立“三舊”改造工作協(xié)調(diào)機制和容錯糾錯體系，督促相關(guān)部門各司其職合推進(jìn)“三舊”改造。通過構(gòu)建陽光公開的“三舊”市場、開通綠色通道簡化審批程序、推行“三舊”改造政府定制服務(wù)等“讓利放權(quán)”措施，引導(dǎo)社會資本、民間資本踴躍參與“三舊”改造市場。要注重利益平衡，協(xié)調(diào)好公共事業(yè)的建設(shè)與集體經(jīng)濟的發(fā)展、群眾的利益分配，最大程度聽取群眾的利益訴求，通過拆遷補償、墊資整理、增值收益分享等多種方式，引導(dǎo)權(quán)屬人自愿配合政府實施改造。

高效巧妙“騰挪”土地。為實現(xiàn)碎片化、低效化土地提質(zhì)增效，需要積極爭取更多試點、創(chuàng)建項目落戶郴州，借助試點的政策紅利，巧用重磅的政策抓手，實施更全面、更系統(tǒng)、更高效、更創(chuàng)新的“土地騰挪術(shù)”。要以土地資源優(yōu)化配置為重要切入點，為優(yōu)化國土空間提供核心政策工具。具體可以通過實施類似地券、房券、綠券“三券”的制度，建立健全低效建設(shè)用地退出利益平衡機制，積極推進(jìn)停產(chǎn)企業(yè)和低效企業(yè)有序退出以及低效、零散建設(shè)用地復(fù)墾復(fù)綠，提供連片產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地的統(tǒng)籌歸并、集約連片，滿足低效零散建設(shè)用地騰退、產(chǎn)業(yè)用地集聚提升及生態(tài)用地精細(xì)修復(fù)需求，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、動能轉(zhuǎn)換、城市更新騰出發(fā)展空間、騰出環(huán)境容量、騰出資源要素。

全力做好“全域”整治。要以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，做好整治方案與空間規(guī)劃的有效銜接，支持有條件的地區(qū)以鎮(zhèn)域為單位科學(xué)編制“多規(guī)合一”、有效管用的詳細(xì)規(guī)劃，科學(xué)劃定整治片區(qū)。要強化整治項目資金保障，鼓勵按照渠道不亂、用途不變的原則，統(tǒng)籌用好各類土地整治和農(nóng)村建設(shè)資金支持實施全域土地綜合整治項目；運用騰退土地“指標(biāo)入股”“資源入股”等方式，激發(fā)集體和農(nóng)民參與支持土地整治的內(nèi)生動力；制定社會資本參與全域土地綜合整治的指導(dǎo)意見，引導(dǎo)國有企業(yè)和其他社會資本參與土地綜合整治；鼓勵開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)為試點地區(qū)提供中長期信貸支持，探索集體建設(shè)用地入市收益投入全域土地綜合整治。

（作者系汝城縣自然資源局工作人員陳憲、郴州日報社編輯陳莉）